O que é a exigência do CAR no crédito rural e por que ela funciona como punição?

Introdução

Quando um produtor rural pede crédito agrícola, a instituição financeira consulta o Cadastro Ambiental Rural (CAR). Se o imóvel não estiver inscrito, o crédito é negado. A recusa decorre da consulta à base de dados, sem processo administrativo, sem oportunidade de defesa e sem exame do caso por autoridade pública.

Esse é o funcionamento previsto no art. 78-A do Código Florestal, segundo o qual as instituições financeiras só concederão crédito agrícola, em qualquer de suas modalidades, a proprietários de imóveis rurais inscritos no CAR (BRASIL, 2012). A finalidade da regra é legítima, e este texto não propõe sua revogação. O objetivo é examinar a natureza jurídica da recusa e as consequências dessa qualificação.

1. O que o Supremo decidiu

A constitucionalidade do dispositivo está resolvida. Em fevereiro de 2018, ao julgar a ADC 42 em conjunto com as ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, o Supremo Tribunal Federal declarou o art. 78-A constitucional por unanimidade e o qualificou como incentivo para que proprietários e possuidores forneçam informações ambientais de seus imóveis (BRASIL, 2018). Essa é a qualificação adotada pelo Tribunal, e é dela que a análise parte.

O objeto da controvérsia, porém, era limitado. A Procuradoria-Geral da República impugnou o dispositivo por considerá-lo insuficiente: alegou que o prazo da exigência fora prorrogado sem critério e que a regularidade ambiental não havia sido adotada como condição. O voto condutor respondeu a esses argumentos, e o exame do art. 78-A ocupa três páginas de um acórdão de 672. Nenhuma das cinco ações discutiu se o produtor recusado tem direito a notificação prévia, a prazo para regularização, a via de impugnação ou a gradação conforme a gravidade do caso, nem por que a regra alcança apenas quem toma crédito em instituição financeira. O julgamento, portanto, não enfrentou o regime jurídico da recusa nem o alcance subjetivo da regra.

2. Finalidade e função da recusa

A análise não contesta a finalidade declarada pelo legislador e reconhecida pelo Tribunal, que é obter informação ambiental. Ela distingue a finalidade, isto é, o que a norma pretende, da função, isto é, o efeito que a norma produz no sistema jurídico.

Quanto à função, a recusa reúne os elementos de uma sanção administrativa. Tem pressuposto em descumprimento de dever legal, porque a inscrição no CAR é obrigatória para todo imóvel rural (art. 29 do Código Florestal). Tem conteúdo aflitivo, porque o produtor perde acesso a uma política pública de fomento, com condições que o mercado não oferece, e não apenas a uma liberalidade do banco. E é aplicada de forma automática, sem exame do caso concreto.

Além disso, o que aciona a recusa é a falta de inscrição, e não o dano ambiental comprovado. Como a medida não admite gradação, a consequência é a mesma para quem deixou de se cadastrar e para quem suprimiu área de preservação permanente.

A principal objeção a essa qualificação é que a instituição financeira não é autoridade sancionadora. A objeção descreve corretamente o fenômeno, mas não afasta a qualificação. A instituição financeira não exerce juízo sobre o caso: executa um comando legal vinculado, sem margem para avaliar gravidade ou proporcionalidade. A autoridade é estatal e a execução é delegada. A consequência da delegação é que a medida fica fora do regime de controle do ato administrativo, pois não há autoridade a quem recorrer, motivação a contestar nem prazo prescricional. Por essa razão, descrevo a recusa como uma sanção sem sancionador.

3. A comparação com a sanção penal

Há razões para supor que a recusa de crédito pese mais do que a sanção que a lei reserva ao ilícito ambiental. Honorato e Meneguin (2024, p. 110-111) estudaram a 1ª Vara Federal de Marabá, no Pará, e encontraram índice de sancionamento de 19% e tramitação média de nove anos até o segundo grau. Pelo critério de Gary Becker, retomado pelos autores (2024, p. 105), a punição esperada é a severidade multiplicada pela probabilidade de imposição. Com esses números, o valor esperado da sanção penal ambiental, naquele universo, é próximo de zero. A recusa de crédito, por sua vez, incide no momento da contratação e tem efeito imediato.

A comparação, contudo, é uma hipótese, por três razões. Os dados vêm de uma única vara; a probabilidade de recusa é inferida da automação da consulta, e não medida; e punição penal e perda de crédito não se exprimem na mesma unidade. Testá-la exige uma série de recusas por pendência no CAR, que a pesquisa ainda vai buscar. O que os dados permitem afirmar desde já é que a restrição não pode ser tratada como mero efeito colateral de uma norma voltada a outro fim.

4. O alcance da regra

O argumento sobre o alcance da regra independe da qualificação da recusa como sanção. O art. 78-A dirige o dever às instituições financeiras, mas a safra brasileira também é financiada fora do sistema bancário: pelo distribuidor de insumos, na operação de barter; pela empresa compradora, na venda antecipada da produção; e pelo fornecedor que recebe uma Cédula de Produto Rural em garantia. O art. 78-A não alcança nenhuma dessas operações.

Disso decorrem duas consequências. A primeira é de coerência interna: mesmo aceitando a leitura do Supremo, um incentivo à produção de informação ambiental que só alcança quem recorre ao banco não obtém informação de quem se financia por outra via, de modo que a regra é subinclusiva em relação à própria finalidade que a justificou. A segunda é a hipótese central da pesquisa: o produtor irregular pode não estar se regularizando, e sim passando a se financiar por canais que a regra não alcança. Se a hipótese se confirmar, o efeito da regra terá sido deslocar o financiamento para outro canal, e não induzir a regularização.

Conclusão

As conclusões acima não implicam a revogação da exigência ambiental. Implicam tratá-la conforme a função que exerce, o que exige três correções. A primeira são garantias mínimas: notificação da pendência antes do bloqueio, prazo para regularizar, via de impugnação identificada e prazo prescricional. A segunda é a gradação, conforme a gravidade da irregularidade e o porte do produtor, já que hoje o bloqueio não admite meio-termo. A terceira é a isonomia de alcance, estendendo a exigência ao financiamento não bancário ou aos benefícios fiscais que o sustentam.

A terceira correção não depende da qualificação da recusa como sanção. Enquanto o alcance da regra depender da forma jurídica do financiamento, e não da situação ambiental do imóvel, produtores em situação idêntica continuarão a receber tratamento diferente.

Imagem destacada: Pedro Biondi/Agência Brasil, Mato Grosso, 2007 (CC BY 3.0 BR, via Wikimedia Commons).

Referências

BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Arts. 29 e 78-A, este na redação da Lei nº 13.295/2016. Diário Oficial da União, Brasília, 28 maio 2012.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADC 42/DF e ADI 4.902/DF. Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 28 fev. 2018, DJe 13 ago. 2019.

HONORATO, Marcelo; MENEGUIN, Fernando B. A retroatividade do acordo de não persecução penal pela teoria econômica do crime. Economic Analysis of Law Review, v. 15, n. 1, p. 98-125, 2024.