A restrição ambiental de acesso ao crédito rural é incentivo ou sanção?

A restrição ambiental de acesso ao crédito rural opera materialmente como sanção administrativa, ainda que o Supremo Tribunal Federal a tenha qualificado como incentivo de finalidade informacional ao declarar a constitucionalidade do art. 78-A do Código Florestal. As duas proposições não se excluem porque respondem a perguntas distintas: o acórdão examinou a compatibilidade do condicionamento com a Constituição, e não o regime jurídico aplicável ao ato concreto de recusa nem o âmbito subjetivo de incidência do dispositivo. Dessa qualificação, somada à circunstância de a medida produzir punição esperada superior à da sanção formalmente cominada ao mesmo ilícito, decorrem três exigências que o desenho atual não satisfaz: garantias mínimas de processo, dosimetria e isonomia de alcance.

Convém começar pelo precedente, porque ignorá-lo inviabilizaria tudo o mais. O art. 78-A foi impugnado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.902 e teve sua constitucionalidade postulada na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 42, julgadas em conjunto com as ADIs 4.901, 4.903 e 4.937 na sessão plenária de 28 de fevereiro de 2018. O Tribunal declarou o dispositivo constitucional por unanimidade, e a ementa registra a razão: o condicionamento legal da inscrição no Cadastro Ambiental Rural para a concessão de crédito agrícola é um incentivo para que proprietários e possuidores de imóveis rurais forneçam informações ambientais de suas propriedades, a fim de compor base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento. A qualificação como incentivo, e não como sanção, está portanto adotada pela mais alta corte do país, o que eleva de modo considerável o ônus argumentativo de quem sustente o contrário.

É necessário, contudo, examinar o que efetivamente se discutiu naquele julgamento. A impugnação partiu da Procuradoria-Geral da República, que aditou a inicial da ADI 4.902 em outubro de 2016 para alcançar a redação dada pela Lei nº 13.295, alegando prorrogação indiscriminada do prazo para concessão de crédito rural sem inscrição no CAR e ausência da regularidade ambiental como critério do condicionamento. A arguição, note-se, dirigia-se à brandura do dispositivo, não à sua gravidade. O voto condutor respondeu no mesmo terreno: não faria sentido condicionar o crédito ao cumprimento de obrigação cujo prazo ainda não se esgotara; não há norma constitucional que proíba a concessão de crédito a agricultor não inscrito em cadastro de cunho ambiental, matéria situada em zona de discricionariedade legislativa; e o percentual de área cadastrada declarado pelo Serviço Florestal Brasileiro demonstraria que a norma não fragilizou a proteção ambiental. O tratamento integral do dispositivo ocupa três páginas de um acórdão de seiscentas e setenta e duas.

Disso decorre a delimitação precisa do que foi e do que não foi decidido. Não houve exame do regime jurídico aplicável ao ato de recusa: nada se disse sobre notificação prévia, prazo para regularização, contraditório, dosimetria ou prescrição, e nada se disse porque nada disso foi suscitado por qualquer das partes. Tampouco se examinou o âmbito de incidência do comando, isto é, a razão pela qual ele alcança somente as instituições financeiras. A controvérsia restringiu-se à fixação do termo inicial da exigência. O precedente firma que condicionar o crédito à inscrição cabe na discricionariedade do legislador; não firma o que seja, juridicamente, o ato de recusar, nem até onde esse ato alcança. É nesse intervalo que a pesquisa se instala, e por isso a requalificação proposta não confronta o julgado: versa sobre matéria que ele não enfrentou.

Verificados os elementos clássicos da sanção administrativa, o pressuposto se confirma, embora não onde uma formulação apressada da tese o situaria. O gatilho da restrição não é, em regra, o dano ambiental comprovado, mas a omissão cadastral, uma vez que a lei, após a supressão operada pela Lei nº 12.727/2012, exige a inscrição e não a comprovação de regularidade. Isso não descaracteriza a natureza sancionadora, porque a inscrição no CAR é obrigatória para todos os imóveis rurais por força do art. 29 do mesmo Código Florestal, de modo que a omissão configura descumprimento de dever legal expresso. Trata-se de ilícito formal, e a precisão, longe de enfraquecer a resposta, agrava o problema que ela denuncia: uma consequência gravosa, automática e de duração indeterminada, acionada por omissão de cadastro e desprovida de qualquer gradação, é de justificação mais difícil do que a mesma consequência acionada por dano consumado. Na ausência de dosimetria, o sistema responde de modo idêntico a quem deixou de preencher um formulário e a quem suprimiu área de preservação permanente, o que torna a medida desproporcional na origem.

A aflitividade não oferece dificuldade. A consequência da omissão é a privação do acesso ao crédito agrícola em qualquer de suas modalidades, o que significa exclusão de regime de fomento com condições indisponíveis no mercado: não se perde uma liberalidade, perde-se posição jurídica em política pública legalmente organizada. O terceiro elemento é onde reside a disputa. O Supremo atribuiu à medida propósito informacional, e a redação legal, ao exigir apenas a inscrição, confere suporte a essa leitura, de sorte que sustentar finalidade punitiva contra o precedente seria negar o que está escrito. A saída não está em negar a finalidade declarada, e sim em distinguir finalidade de função. A finalidade é aquela que o legislador quis e o Tribunal reconheceu, a obtenção de informação ambiental; a função é aquela que a medida efetivamente desempenha no sistema jurídico. Nenhuma das duas afirmações exclui a outra, e é a distância entre elas que constitui o objeto deste trabalho.

As qualificações concorrentes não resistem ao mesmo teste. A tese da norma prudencial bancária, segundo a qual a exigência protegeria a higidez do sistema financeiro e o efeito sobre o produtor seria colateral, falha no critério: se o fundamento fosse prudencial, o parâmetro de recusa seria a capacidade de pagamento do tomador, ao passo que o parâmetro efetivo é a conformidade com um cadastro ambiental, que só se converte em risco econômico porque a norma assim determinou. O risco não é constatado pela regra, é criado por ela. A tese da condição de acesso a benefício de fomento falha por outra razão: condição de fomento reporta-se à finalidade que se quer promover, enquanto esta se reporta à situação pretérita do sujeito perante a lei. Resta a objeção mais consistente, a de que faltaria o elemento subjetivo, já que a recusa é praticada por instituição financeira, e instituição financeira não é autoridade sancionadora. A objeção descreve corretamente o fenômeno e extrai dele a conclusão errada: a instituição financeira não exerce juízo algum, executa comando legal vinculado, sem margem de valoração quanto a gravidade, circunstância ou proporcionalidade. A autoridade é estatal e a execução é delegada, e o efeito da delegação não é converter sanção em não-sanção, mas subtrair o ato ao regime de controle próprio do ato administrativo, de sorte que inexistem autoridade a quem recorrer, motivação a impugnar e prazo prescricional a correr. A delegação converte sanção em sanção sem controle.

Quanto ao que decorre da magnitude, os dados disponíveis do lado penal permitem o cotejo. Honorato e Meneguin apuraram, na 1ª Vara Federal de Marabá, índice de sancionamento de dezenove por cento e tempo médio de tramitação de nove anos até o segundo grau, em acervo no qual doze por cento das imputações correspondiam a crimes ambientais. Adotado o critério de Becker, segundo o qual a punição esperada resulta da severidade multiplicada pela probabilidade de imposição, e considerado o desconto temporal de nove anos, a sanção penal ambiental apresenta valor esperado próximo de zero. A restrição creditícia opera em sentido inverso, porquanto a verificação ocorre na contratação, por consulta automatizada, com efeito imediato. A consequência dogmática é que a medida não pode seguir sendo tratada como efeito reflexo de norma voltada a outra finalidade: efeito reflexo não pune mais do que o instrumento principal, e quando pune, deixou de ser reflexo para se tornar o instrumento. A comparação de magnitude não demonstra por si a natureza sancionadora, mas torna insustentável a tese da externalidade normativa sem relevância dogmática.

Daí as três exigências enunciadas no início. A primeira é a das garantias mínimas: notificação prévia da pendência antes do bloqueio, prazo para regularização, via de impugnação identificada e prazo prescricional correspondente ao da infração subjacente. A segunda é a da dosimetria, com gradação conforme a gravidade e a extensão da irregularidade e conforme o porte do tomador, uma vez que o bloqueio é hoje binário e idêntico para a omissão cadastral e para o dano consumado. A terceira é a da isonomia de alcance, e é a que considero estruturalmente mais sólida, porque independe de vencer a discussão sobre a qualificação. O art. 78-A dirige o dever às instituições financeiras e somente a elas, de modo que o financiamento prestado por quem não é instituição financeira — o distribuidor de insumos na operação de barter, a empresa compradora na venda antecipada de safra, o fornecedor que recebe Cédula de Produto Rural em garantia — permanece fora do alcance da exigência. A assimetria consta do texto expresso da lei e não é lacuna de regulamento. Ainda que se aceite a qualificação do Supremo, um incentivo de finalidade informacional que só produz efeito sobre quem recorre ao crédito bancário não obtém informação de quem se financia por outra via, sendo subinclusivo pelos próprios termos da finalidade reconhecida no acórdão. A correção passa por estender a exigência ao canal não bancário ou aos benefícios fiscais que o sustentam.

Cumpre delimitar o que a resposta não afirma. Não afirma que a exigência ambiental seja ilegítima ou deva ser revogada; sustenta o oposto, pois é justamente por operar como sanção que ela deve ser levada a sério como tal, o que implica dotá-la de garantias e de alcance coerente, não suprimi-la. Não afirma que a literatura econômica que mede o efeito da política sobre o desmatamento esteja equivocada, uma vez que ela afere outro objeto e a divergência é de qualificação jurídica, não de mensuração. Não afirma, por fim, que o distribuidor de insumos ou a empresa compradora atuem ilicitamente ao financiar a safra, porquanto operam em espaço que o art. 78-A não alcança, e o problema é de desenho legislativo, não de conduta privada. E não afirma que o Supremo tenha decidido mal: afirma que decidiu outra coisa.

Referências.

BECKER, Gary S. Crime and punishment: an economic approach, apud HONORATO; MENEGUIN (2024, p. 104).

BRASIL. Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal), arts. 29 e 78-A, este na redação da Lei nº 13.295/2016.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADC 42/DF e ADI 4.902/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 28.02.2018, DJe 13.08.2019.

HONORATO, Marcelo; MENEGUIN, Fernando B. A retroatividade do acordo de não persecução penal pela teoria econômica do crime. Economic Analysis of Law Review, v. 15, n. 1, p. 98-125, 2024.